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胡俊超:发挥信用监管基础作用 推进监管能力现代化

文章出处:新华信用编辑:信息中心浏览量:发表时间:2022-05-07
       过去几年,我国社会信用体系建设取得积极进展。信用法律法规制度建设扎实推进,信用信息归集共享质量稳步提升,守信激励失信约束机制日益发挥重要作用,以信用为手段的新型监管机制日益提上重要议事日程。不少地方通过创新信用监管,克服传统监管的盲目性、“双随机”监管的偶然性,重塑政府监管流程,提升监管效能,努力实现“放得开、管得好、服务优”,有力支撑了“放管服”改革,监管效能大幅提升。“十四五”时期,应在坚持“依法依规、保护权益、分级分类、协同共治”等原则基础上,扎实推进各项信用监管措施,助力监管能力现代化。
       一、社会信用体系建设基础支撑保障作用日益凸显
       交换关系的复杂化,整个经济活动被彼此相连、互为制约的信用关系所联结。市场迫切需要建立以信用为标准进行资源配置的管理体系,社会迫切需要实现以信用为标准的新型运行机制。
       社会信用体系的建立,要以法律、法规、标准和契约为依据,以健全覆盖社会成员的信用记录和信用基础设施网络为基础,以信用信息合规应用和信用服务体系为支撑,以树立诚信文化理念和弘扬诚信传统美德为内在要求,以守信激励和失信约束为奖惩机制,目的是提高全社会的诚信意识和信用水平。社会信用体系通过对失信行为的记录、揭露、传播和预警,解决经济社会生活中信用信息不对称和信用交易成本过高问题,以此惩罚和警诫失信行为,褒扬和奖励诚实守信,促进经济和社会健康发展。
       (一)信用法律法规制度建设扎实推进
       坚持自上而下和自下而上相结合,将实践证明行之有效的信用措施逐步上升为法律法规制度,社会信用体系建设法治化、规范化水平不断提升。
       一是制定全国社会信用法律提上日程。根据2021年《全国人民代表大会常务委员会工作报告》,制定《社会信用法》被列入我国立法规划或立法工作计划;有关部门正在按国务院常务会议提出的“应用导向、立法先行”要求,起草上报《信用建设法》草案稿。
       二是地方信用立法加快推进。截至2021年底,上海、河北、辽宁、浙江、山东、河南、湖北、陕西、天津、广东、内蒙古、青海、重庆、江苏、吉林、海南、江西、甘肃等18个地方已出台省级社会信用相关地方性法规。
       三是信用入法取得积极进展。据不完全统计,已有包括《民法典》《公务员法》《广告法》等在内的41部法律和49部行政法规写入了信用相关条款。各领域、各层级加快信用立法制法修法过程,加快诚信价值观入法过程,依法依规运用信用措施,推动形成良好的信用法治氛围。
       四是国家层面信用建设制度框架已基本完备。截至2021年底,中央层面已经出台关于社会信用体系建设相关顶层设计文件14个,为信用法治建设奠定了坚实基础。
       (二)信用信息归集共享质量稳步提升
       推进社会信用体系建设,加强信用信息归集共享是基础。截至2020年底,统一社会信用代码基本实现全覆盖。全国信用信息共享平台已联通46个部门和31个省(区、市),累计归集各类信息超600亿条,基本形成覆盖全部市场主体、所有信息信用类别、全国所有区域的信用信息网络;人民银行金融信用信息基础数据库共收录超过11亿自然人,6092万户企业及其他组织。个人征信和企业征信业务分别接入放贷机构3904家和3712家。2021年,人民银行核准159家机构接入个人征信业务,核准131家机构接入企业征信业务;个人征信查询同比增长14.1%,企业征信查询同比增长34.6%。截至2018年9月底,市场监管总局国家企业信用信息系统已归集政府部门涉企信息超过6.29亿条。
       (三)守信激励和失信约束机制日益发挥重要作用
       随着社会信用体系建设工作的深入推进,守信激励和失信惩戒这一核心机制日益发挥重要作用。据《2020年国民经济和社会发展计划执行情况与2021年国民经济和社会发展计划报告》显示,2020年银行业累计对7.3万亿元贷款实施延期还本付息,累计发放普惠小微信用贷款3.9万亿元。2021年《最高人民法院工作报告》显示,全国197万人次失信被执行人主动履行了生效法律文书确定的义务。
       二、以信用为基础的新型监管机制促进监管效能大幅提升
       (一)信用建设不断推进
       随着社会信用体系建设的深入推进,以信用为手段的新型监管机制被提上重要议事日程。2014年,国务院印发《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》(国发〔2014〕21号),首次提出了“信用监管体制”;2015年,《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(国发〔2015〕62号)中首次提出“以信用监管为核心的监管制度”;2017年,国务院印发《“十三五”市场监管规划》(国发〔2017〕6号)中提出,通过信用监管机制,提高信息透明度,降低市场交易风险,减少政府监管成本,提高经济运行效率;2019年的政府工作报告指出,推进“双随机、一公开”跨部门联合监管,推行信用监管和“互联网+监管”改革。“信用监管”首次被写入政府工作报告;2019年6月12日召开的国务院常务会议部署加快建设社会信用体系,构建相适应的市场监管新机制;同年7月,《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(国办发〔2019〕35号)正式印发,拉开了加快构建以信用为基础的新型市场监管机制的序幕;2020年1月1日起施随着社会信用体系建设的深入推进,以信用为手行的《优化营商环境条例》第五十三条提出,政府及其有关部门应当按照国家关于加快构建以信用为基础的新型监管机制的要求,创新和完善信用监管,强化信用监管的支撑保障,加强信用监管的组织实施,不断提升信用监管效能;同年5月,中共中央、国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》,明确指出要构建适应高质量发展要求的社会信用体系和新型监管机制。《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》提出,推进监管能力现代化。健全以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制,推进线上线下一体化监管。
       与传统监管相比,以信用监管为基础的新型监管机制主要体现出“四个新”,即监管理念新,要求贯穿市场主体全生命周期;监管方式新,要求根据不同信用状况实施分级分类监管;监管手段新,要求以大数据为基础、以信用评价为依据实施精准监管;监管机制新,要求跨地区、跨部门和全社会协同监管。
       (二)以信用为基础的监管效能不断提升
       一是以信用风险为导向优化配置监管资源,提升监管的精准性和有效性。如海关对信用状况好的企业平均抽检率不到1%,对信用状况差的则高达90%以上。浙江全省1.6万市场监管执法人员通过省行政执法监管平台,应用信用评价(预警)结果,将有限的人力资源聚焦到占比10-20%左右的低信用、高风险的企业上,有效缓解事多人少的矛盾。
       二是全面推广信用承诺制度,极大提升政府服务效率。浙江省交通运输厅对信用状况好的市场主体推行容缺审批、承诺审批、优先办理等服务制度,省本级75个事项中近90%的事项已实现容缺受理,平均办理时间节省80%以上。
       三是信用监管极大提高了问题发现率和问题检出率。目前,浙江省开展“双随机、一公开”监管抽查任务时,要求至少要有60%的任务使用信用规则,并将该规则嵌入“双随机、一公开”监管系统,依据信用等级进行差异化监管。实际工作中,已有超过80%的抽查任务使用了信用规则,抽查平均问题检出率由20.9%提升至36.37%。浙江省生态环境厅对5万家重点监管企业实施行业信用评价,问题检出率平均达17.51%,比较没有关联信用的“双随机”抽查,问题发现率提高10倍。
       四是信用监管推动实现单一监管向高效协同监管转变。温州市龙湾区娱乐场所专项检查针对“互联网+监管”中行业信用等级较差的重点监管对象实施跨部门联合检查,由原来“七个部门不同时间查7次”变为“七个部门同一时间查一次”,减少了监管成本,简化了多部门分别监管的繁琐程序,实现了监管效率的提质增速。
       五是信用监管有效降低了社会成本。例如,绍兴医保基金信用监管系统上线后,绍兴定点零售药店2020年医保统筹基金支付金额增长率同比下降14个百分点,节约支出6845万。同时,通过信用监管,将基金监管人员从数量庞大的药店监管一线解脱出来,集中力量对大型医疗机构进行重点监管,在一定程度上缓解了医保部门基金监管点多、面广、人少的困境。
       六是信用监管有效激发了市场主体主动履约、高质量履约的积极性。宁波市将市场主体信用评价结果作为资格审查、招投标活动的重要参考,按信用等级实行差异化、精准化监管,有效激发了市场主体主动履约、高质量履约的积极性。2020年,宁波交通建设市场245个项目(标段)招投标过程中,50%以上的中标企业为AA级(信用好),B级(信用一般)及以下的中标企业不到10%。
       三、以新型监管机制推进监管能力现代化
       《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》提出,要推进监管能力现代化。在推进过程中,应坚持“依法依规、保护权益、分级分类、协同共治”等原则,扎实推进包括建立健全信用承诺制度、建立健全市场主体信用记录、积极构建市场主体信用评价体系、大力推进信用分级分类监管、依法依规开展失信惩戒和做好信用主体权益保护等在内的多项措施。
       (一)基本原则
       一是依法依规。严格依照法律法规和党中央、国务院政策文件规定推进全流程信用监管,依法依规严格规范信用信息采集、共享、公开范围,依法依规做好失信行为认定、记录、归集、共享、公开、惩戒和信用修复等工作,促进公平公正监管。
       二是保护权益。保护信用信息安全、商业秘密和个人隐私,按照失信行为发生的领域、情节轻重、影响程度等,严格依法分别实施不同类型、不同力度的惩戒措施,切实保护各类信用主体合法权益。
       三是分级分类。在充分掌握信用信息、综合研判信用状况的基础上,以公共信用综合评价结果、行业信用评价结果、企业信用风险分类结果等为依据,对监管对象进行分级分类,根据信用状况采取差异化监管措施。
       四是协同共治。建立跨地区、跨部门和全社会协同监管机制,支持有关部门授权的行业协会商会协助开展行业信用建设和信用监管,鼓励相关部门与第三方信用服务机构在信用记录归集、信用信息共享、信用大数据分析、信用风险预警、失信案例核查、失信行为跟踪监测等方面开展合作。
       (二)具体措施
       一是建立健全信用承诺制度。建立健全包括审批替代型、容缺受理型、证明替代型、信用修复型、行业自律型和主动公示型等在内的信用承诺,落实《国务院办公厅关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》(国办发〔2020〕42号)要求,针对直接面向企业和群众、依申请办理的行政事项,全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制。
       二是建立健全市场主体信用记录。依据全国公共信用信息基础目录和地方公共信用信息补充目录,在办理注册登记、资质审核、日常监管、公共服务等过程中,及时、准确、全面记录市场主体信用行为。
       三是积极构建市场主体信用评价体系。依据全国公共信用信息基础目录和地方公共信用信息补充目录,整合各类信用信息,对市场主体开展全覆盖、标准化、公益性的公共信用综合评价,鼓励相关部门利用公共信用综合评价结果,结合部门行业管理数据,建立行业信用评价模型,为信用监管提供更精准依据。全面有效归集企业登记注册、备案、股权出质登记、知识产权质押登记、行政许可、行政处罚、列入经营异常名录和严重失信主体名单、抽查检查等企业信用风险信息,从企业基础属性信息、企业动态信息、监管信息、关联关系信息、社会评价信息等方面建立企业信用风险分类指标体系。
       四是大力推进信用分级分类监管。在充分掌握信用信息、综合研判信用状况的基础上,以市场主体信用评价结果等为依据,对监管对象进行分级分类并根据信用状况采取差异化监管措施。将企业信用状况与“双随机、一公开”监管工作相结合,根据企业信用状况合理确定、动态调整“双随机、一公开”监管抽查比例和频次。对信用较好、风险较低的市场主体,可合理降低抽查比例和频次,减少对正常生产经营的影响;对信用风险一般的市场主体,按常规比例和频次抽查;对违法失信、风险较高的市场主体,适当提高抽查比例和频次,依法依规实行严管和惩戒。
       五是依法依规开展失信惩戒。严格按照《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕33号)和《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》(国办发〔2020〕49号)的规定,设列严重失信主体名单范围,依据全国失信惩戒措施基础清单和地方失信惩戒措施补充清单,依法依规开展失信惩戒。
       六是做好信用主体权益保护。按照《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》(国办发〔2020〕49号)要求,在严重失信主体名单认定知情权和异议处理、确保失信行为与惩戒措施过惩相当、建立健全信用修复配套机制、加强信息安全和隐私保护等方面依法依规保护各类信用主体合法权益。
       1.在严重失信主体名单认定知情权和异议处理方面,行政机关在作出认定严重失信主体名单决定前,应告知当事人作出决定的事由、依据和当事人依法享有的权利;当事人提出异议的,应当予以核实并在规定时限内反馈结果。
       2.在确保失信行为与惩戒措施过惩相当方面,按照合法、关联、比例原则,依照全国失信惩戒措施基础清单和地方失信惩戒措施补充清单,根据失信行为性质和严重程度,采取轻重适度的惩戒措施,防止小过重惩。不得以现行规定对失信行为惩戒力度不足为由,在法律、法规或者党中央、国务院政策文件规定外随意增设惩戒措施或在法定惩戒标准上加重惩戒。
       3.在健全和完善失信行为的信用修复机制方面,凡符合修复条件的,将按照有关规定及时将其移出严重失信主体名单、终止共享公开失信信息或删除失信信息,充分保障失信主体的信用修复权利,鼓励自我纠错、重塑信用。
       4.在依法依规加强信息安全和隐私保护方面,明确信息查询使用权限和程序,建立完善信息查询使用登记和审查制度,防止信息泄露。特别强调加大个人隐私保护力度,禁止未经授权、强制授权或一次授权终身收集使用个人信用信息,严格守住底线红线。(作者胡俊超,新华社中国经济信息社信用领域首席分析师)

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